Auf dem Weg zur SOZIALUNION ?

Die Europäische Union hat sich die Durch- und Umsetzung der vier Grundfreiheiten des Güter-und des Kapitalverkehrs sowie der Dienstleistungsfreiheit und der Arbeitnehmerfreizügigkeit vorgenommen. Diese Freiheiten und Freizügigkeiten über die Grenzen hinweg sind ein wesentlicher Bestandteil des gemeinsamen Wirtschaftsraums und damit der Wirtschaftspolitik der Europäischen Union. Aber es kommt immer auf die einzelnen Rahmenbedingungen an, unter welchen diese Freiheiten verwirklicht werden können. Die werden entweder gesetzlich festgelegt oder/oder durch Gerichtsentscheid definiert.

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Die Frage der sozialen Ausgestaltung gilt es insbesondere für die höhere Ebene der Integration in der EMU also der Eurozone klarzustellen. Denn ein höheres Ausmaß der Vernetzung und Interdependenz verlangt auch nach einem höheren Ausmaß der wirtschaftlichen aber auch der sozialen Rahmenbedingungen.

Eine grundsätzliche Frage stellt sich dabei ob und wie die Sozialunion im Rahmen der EU bzw. der Eurozone ausgebaut werden soll. Dabei muss man berücksichtigen, dass ja schon bisher verschiedene Gesetze im Sozialbereich beschlossen worden sind und vor allem Mindestniveaus und Antidiskriminierungen festgelegt wurden. Anderseits darf man sich nicht eine umfangreiche Sozialgesetzgebung erwarten, die den nationalen Wohlfahrtsstaat ersetzen könnte.

Es geht vielmehr bei der SOZIALUNION um eine Union von Wohlfahrtsstaaten, also um eine Union, die die nationalen Wohlfahrtsstaaten systematisch unterstützt. Das heißt, dass in einer solchen Union soziale Zielsetzungen und Standards gemeinsam und verbindlich beschlossen und befolgt werden.

In diesem Zusammenhang gibt es einige Ansätze bereits in der Vergangenheit aber die verstärkte Integration durch die Öffnung der Arbeitsmärkte im Zuge der Erweiterung und die Gründung einer gemeinsamen Währung stellten und stellen die EU vor neue Herausforderungen. In diesem Zusammenhang sollen vier Themen beispielhaft behandelt werden:

  • Die Dienstlesitungsrichtlinie
  • Die Entsendungsrichtlinie
  • Die Freizügigkeit am Arbeitsmarkt
  • Lohnentwicklung im Rahmen der Eurozone

Die Dientsleistungsrichtlinie

Die Möglichkeit Dienstleistungen über die Grenzen hinweg anzubieten, wurden immer wieder durch Bestimmungen für den nationalen bzw. lokalen Schutz begrenzt und dabei auch behindert. Der Entwurf einer Richtlinie durch die Kommission, speziell durch den liberalen, holländischen Kommissar Bolkestein von der Prodi Kommission hat damals ziemlich Furore gemacht. Diese sogenannte Bolkestein Richtlinie hatte nämlich das URSPRUNGSLANDPRINZIP und nicht das ZIELLANDPRINZIP zur Grundlage. Das heißt die Angebotsbedingungen des Landes aus dem heraus die Dienstleistung angeboten wurden, sollte die rechtlichen Grundlagen bieten und nicht die Vorschriften des Landes in dem die Leistung angeboten wurde.

Damit wären unterschiedliche Bedingungen in den Mitgliedsländer, in denen die Leistungen angeboten worden wären geschaffen worden, je nach den Bedingungen des Herkunftslandes des Anbieters. Und vor allem im Zusammenhang mit der Erweiterung in Richtung ärmerer Länder mit geringerem Lohnniveau und Niveau der Konsumentschutzbestimmungen, wäre es zu einer unfairen Konkurrenz in den Anbieterländern gekommen. Durch intensive parlamentarische Beratungen konnte die Koalition aus den Beitrittsländern und neo-liberalen Kräften in den alten Mitgliedsländern gebrochen werden. So wurde die Bolkesteinrichtlinie wesentlich umgemodelt.

Die Entsenderichtlinie

Im Zusammenhang mit grenzüberschreitenden Dienstleistungen sind auch die Entsendungen von Arbeitskräften in andere Mitgliedsländer zu sehen. Für die ArbeitnehmervertretrInnen war wichtig, dass die Bedingungen der Länder in denen die Arbeitskräfte entsendet werden als Grundlage genommen werden und nicht die Länder aus denen die Arbeitskräfte kommen, also wieder das Ziellandprinzip und nicht das Ursprungslandprinzip. Aber welche Bedingungen genau sollten eingehalten werden müssen? Die MINDESTLÖHNE oder die tatsächlich gezahlten ? Es entbehrt nicht einer gewissen Logik, dass grundsätzlich die objektiv feststellbaren Mindestlöhne als Vergleichsbasis herangezogen werden. Aber was ist wenn es im Land in das entsendet wird, also im Empfängerland keine gesetzlichen Mindestlöhne oder verbindlich erklärte Mindestlöhne gibt? Und ist es fair, dass in ein und denselben Betrieb, je nach Herkunft der ArbeitnehmerInnen unterschiedliche Löhne gezahlt werden? Aus all diesen Fragen entstanden auch eine Reihe von Unsicherheiten, die der EUROPÄISCHE GERICHTSHOF nicht unbedingt zugunsten der ArbeitnehmerInnen entschied.

Was nun die Anzahl der entsendeten ArbeitnehmerInnen betrifft, so sind Deutschland, Frankreich, Belgien, die Niederlande und Österreich die stärksten Empfängerländer. Diese Länder entsenden auch viele ArbeitnehmerInnen, dennoch sind sie Nettoempfänger an entsendeter Arbeit. Die geographische Nähe bestimmt dabei das Ausmaß und die Herkunft der entsendeten ArbeitnehmerInnen, wobei diejenigen, die aus den neuen Mitgliedsländern kommen, eher in weniger qualifizierten Sektoren arbeiten. Insgesamt arbeiten etwa 1,2 Millionen als entsendete Arbeitskräfte.

In mehreren Erkenntnissen ( Viking, Laval, Rüffert und Luxemburg) hat der Europäische Gerichtshof die Orientierung am Mindestlohn anerkannt, aber die Freiheit der Entsendung zumindest als gleichwertig mit den sozialen Aspekten der Empfängerländer und deren ArbeitnehmerInnen angesehen. Was insbesondere in Länder ohne gesetzlichen oder quasi- gesetzlichen Mindestlöhnen (Schweden) große Schwierigkeiten gemacht hat. Vor allem von dort kam nicht nur heftige Kritik am Gerichtshof, sondern auch die Forderung die Entsenderichtlinie neu und sozialer zu gestalten.

Vor allem sollte gegen Briefkastenfirmen vorgegangen werden, die über mehrere Grenzen hinweg Arbeitskräfte vermitteln und eine Kontrolle der Anstellungsbedingungen erschweren. Überdies sind die nationalen Kontrollsysteme oft nicht genügend ausgebaut und dementsprechend ineffizient. Dabei ist die „Amtshilfe“ aus den entsendenden Ländern nicht immer ausreichend. Außerdem sollten die Empfängerländer in ihren Kontroll- uns Sanktionsmaßnahmen nicht beschränkt werden. Die europäischen Sozialminister der EU konnten sich Ende der letzten Legislaturperiode auf keine Neufassung der Entsenderichtlinie einigen und nur einen mangelhaften Kompromiss in Form einer Durchführungsverordnung den Parlament unterbreiten, das dann nach langen Diskussionen dem Kompromiss nach einigen kleinen Änderungen zustimmte. Ob ein neuer Anlauf zu einer grundsätzlichen Neufassung in der jetzigen Legislaturperiode gelingen kann, wird man sehen.

Die Freizügigkeit am Arbeitsmarkt

Wie eingangs erwähnt ist die Freizügigkeit am Arbeitsmarkt für alle Mitgliedsländer und damit ArbeitnehmerInnen ein wesentlicher Bestandteil der Europäischen Union und damit nicht verhandelbar. Dennoch gab und gibt es auch hier Einschränkungen und Rahmenbedingungen. Einerseits gab es im Zuge der Erweiterung Übergangsfristen, die allerdings nicht von allen ausgenützt wurden. Manche, die zu Beginn sehr großzügig waren und die Arbeitsmärkte sofort öffneten, wie Großbritannien, haben danach ein großes Klagelied begonnen und zum Teil die Rücknahme dieser Freizügigkeit verlangt. Dabei muss man festhalten, dass insgesamt die Arbeitnehmer – Mobilität in Europa gering und jedenfalls deutlich geringer als in den USA ist – und das trotz großer Einkommensunterschiede. Die grenzüberschreitende Mobilität in der EU beträgt jährlich in etwa 0,2 Prozent in den USA ca 2,7 Prozent ( bezüglich Umzug in einen anderen US Staat )!

Insgesamt leben 8,1 Millionen wirtschaftlich aktive Menschen in einem anderen als ihrem Heimatland – gemäß Staatsbürgerschaft. Das sind etwa 3,3 Prozent des europäischen Arbeitskraftvolumens. Zusätzlich dazu gibt es etwa 1,1 Millionen Grenzgänger. Die Mobilität ist im Rahmen der EU Erweiterung sicher angestiegen. Die Krise hat sie ursprünglich wieder gesenkt, im Laufe der Krise allerdings gab es wieder einen Anstieg. Prozentuell liegt die Arbeitsmigration nach Österreich etwa gleich mit Belgien ( ca 3,9% des angestammten Arbeitsmarktvolumens) und etwas über der Migration ins Vereinigte Königreich.

Für Österreich ist dabei sicher die Ost – West Mobilität von Relevanz, insbesondere angesichts der Unterschiede im Lohnniveau. Allerdings haben andere Länder den Großteil der Arbeitsemigration insbesondere aus den großen Ländern wie Polen und Rumänien absorbiert: nämlich Großbritannien, Deutschland, Spanien und Italien.

Grundsätzlich ist man bei der Erweiterung der EU in Richtung „Osten“ von einer relativ raschen Angleichung der Wirtschaftsleistung und des Lohnniveaus ausgegangen. Am Anfang, also vor der Krise war das auch der Fall. Allerdings hat die Krise diesen Anpassungs- und Aufholprozess verlangsamt. Ab 2008 sieht man vielfach einen deutlichen Einbruch in dieser Konvergenz. Es gibt den Angleichungsprozess noch, aber in schwächerem Tempo. Daraus kann man den Schluss ziehen, dass nicht die Mobilität der ArbeitnehmerInnen das Problem darstellt, sondern das geringe Wachstum in Europa insgesamt. Und eine Politik die auf Wachstum setzen würde, würde auch die Konvergenz in Wirtschaftsleistung und Lohnniveau fördern.

Im Rahmen der sogenannten Progressive Economy hat die Sozialdemokratische Fraktion im EU Parlament ab 2013 durch zwei „Independent Annual Growth Surveys“ ( erstellt durch drei unabhängige Institute aus Deutschland, Frankreich und Dänemark) den einseitigen, auf Sparen angelegten Konzepten der EU Kommission und des Rates eine Alternative gegenüber gestellt. Durch Steigerung der Investitionen und eine GOLDENE REGEL, die bestimmte Investitionen von der Defizitberechnung ausnehmen würde, könnte mittelfristig die angestrebte Verringerung von Defizit- und Schulden erreicht werden, aber ohne die hohe Arbeitslosigkeit und die Stagnation, die heute Europa plagt. Und im Übrigen ist ja die Austeritätspolitk was Defizit und Schuldenabbau betrifft nicht sehr erfolgreich. Das neue “ Junker Paket “ zur Förderung der Investitionen wird auch nur dann Erfolg haben, wenn die staatlichen Beiträge zu den Investitionen von der Defizitberechnung ausgenommen werden.

Bei den notwendigen Investitionen handelt es sich auch um die sogenannten “ SOZIALINVESTITIONEN“ also Investitionen in den Bildungssektor vor allem gegen den vorzeitigen Schulabbruch, zur Armutsbekämpfung, zur Förderung des sozialen Wohnbaus etc. Gerade durch die „Freischaltung“ dieser Investitionen von der Defizitberechnung des Stabilitätspakts könnte die soziale Dimension der EU unterstrichen werden und neue Arbeitsplätze geschaffen werden. Und angesichts des deutlichen Rückgangs der öffentlichen ( und privaten ) Investitionen in Europa, gerade auch im Bildungssektor, wäre das durchaus angebracht. Auch gegenüber den USA fallen unsere Investitionen zurück.

Im Zusammenhang mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit ist auch immer wieder der Sozial- oder WOHLFAHRTSTOURISMUS angesprochen worden. Eigentlich war die europäische Gesetzeslage immer klar und das hat auch die EU Kommission vor einiger Zeit noch ausdrücklich klargestellt. Es geht um die Freizügigkeit der Suche nach Arbeit und der Niederlassung. Die Forderungen nach Sozialleistungen sind immer in diesem Zusammenhang zu sehen und zu beurteilen. Eine Niederlassung in einem anderen EU Mitgliedsland zum Zwecke der Erlangung von Sozialleistungen ist nicht zulässig und darf damit auch mit Konsequenzen belegt werden. Dass der Europäischen Gerichtshof das unlängst auch in einem Erkenntnis festgehalten hat ist sicher positiv, aber keine große Überraschung.

Generell geht man davon aus – unterstützt durch verscheidende Berechnungen- dass die meist junge und gut ausgebildete Migrationsbevölkerung den Gastländern Wohlfahrtsvorteile bringen. Diese MigrantInnen haben auch eine höhere Beschäftigungsrate als im Durchschnitt der jeweiligen Länder.

Lohnentwicklung im Rahmen der Eurozone – die soziale Dimension der EMU

Das Problem der unvollkommenen sozialen Dimension, stellt sich besonders bei der Ausgestaltung des Kerns der EU also der Eurozone. Eine gemeinsame Währung einzuführen, ohne die Wirtschaftspolitik zu koordinieren und sich Gedanken über die soziale Ausgestaltung zu machen ist fahrlässig (gewesen). Die KRISE der Eurozone bzw. in den einzelnen Ländern der Eurozone ist ja keine einheitliche sowohl was die Ursachen betrifft als auch hinsichtlich der Auswirkungen. Aber die unterschiedlichen Lohnentwicklungen zwischen Nord und Süd sind sicher ein nicht zu vernachlässigender Faktor.

Dabei ist offensichtlich eine koordinierte und an der PRUDUKTIVITÄTSENGWICKLUNG orientierte Lohnpolitik von Vorteil. Vor allem auch durch das Mitwirken von Gewerkschaften aus den „offenen“ Sektoren. Das muss man immer wieder jenen gegenüber unterstreichen, die die Macht der Gewerkschaften durch eine Forcierung der dezentralisierten Lohnbildung zerschlagen und damit die Lohn- und Inflationsspirale unterbrechen wollen.

In einer Union, in der Abwertungen nicht mehr möglich sind, muss die Lohnpolitik – unter prinzipieller Wahrung der Kollektivvertragsfreiheit einer stärkeren Koordinierung und Symmetrie unterworfen werden. In diesem Sinn muß der makroökonomische Dialog ausgebaut und verstärkt werden – nicht nur auf nationaler Ebene sondern auch auf europäischer. Da die „unsichtbare Hand“ des Marktes weder durch Kapitalbewegungen noch durch die unzureichende, interne Arbeitskräftemobilität den Ausgleich zwischen den verschiedenen Ländern mit ihren zeitlich und stärkemässigen unterschiedlichen, asymetrischen Schocks schafft, sind „sichtbare Hände“ der Politik inclusive der Sozialpartner notwendig. Und dazu müssen auch die entsprechenden Institutionen geschaffen werden.

Zum Ausgleich von unterschiedlich starken Schocks in einzelnen EMU Mitgliedsländern und damit zur Abfederung von Krisen wurde und wird auch vorgeschlagen, eine europäische Arbeitslosenversicherung einzuführen – nicht als Ersatz, sondern als Ergänzung zu den nationalen Arbeitslosenentgelten. Und zwar sollte im Falle starker konjunktureller Einbrüche in einzelnen Ländern die dadurch betroffenen ArbeitnehmerInnen aus einem europäischen Arbeitslosenfonds Leistungen erhalten. Damit sollte nicht die Nachlässigkeit einzelner Regierungen bei der Bekämpfung der strukturellen Arbeitslosigkeit unterstützt werden, sondern die Folgen externer Schocks, deren Bewältigung die Leistungskraft einzelner Länder übersteigen, bekämpft werden. Sicher stösst diese logische und nachvollziehbare Argumentation auf viel Widerstand, der Gedanke eines solchen Instruments der Konjunkturpolitik in der Eurozone sollte aber weiter diskutiert werden.

Schlussfolgerungen

1. Die für die EU konstitutiven Grundfreiheiten inclusive der Arbeitnehmer – Freizügigkeit sollten nicht in Frage gestellt werden. Eine solche Infragestellung würde von den wesentlichen Defiziten der Europäischen Wirtschafts-, Währungs- und Fiskalpolitik ablenken.

2. Europa müsste durch Investitionen privater und öffentlicher Natur wieder auf einen Wachstumspfad zurückgeführt werden. Die privaten Investoren brauchen Vertrauen in die zukünftige Nachfrage ( Bekämpfung deflationärer Tendenzen) und günstige Kreditbedingungen. Die mühsam begonnene Neuordnung des Bankensektors incl. der Bankenunion sollte dabei helfen. Hinsichtlich der öffentlichen Investitionen brauchen wir vor allem eine Goldene Regel mit der Bevorzugung der arbeitsplatzschaffenden Sozialinvestitionen.

3. Durch mehr Wachstum und einen gezielten Einsatz des EU Budgets sollte der Konvergenzprozess innerhalb der EU vor allem zwischen Nord und Süd sowie zwischen Nord/West und Ost gefördert werden. Dabei ist der Armutsbekämpfung und der Integration z.B. der Roma ein besonderes Augenmerk zu schenken. Sowohl das Wachstums als solches als auch die verstärkte Angleichung der Löhne würde einerseits den Pushfaktor und anderseits die Ablehnung der Arbeitsimmigration verringern.

4. Im Rahmen und mittels einer wachsenden Wirtschaft könnte sowohl die notwendige ökologische Transformation als auch die Europäische Sozialunion verwirklicht werden. Die Absicherung der nationalen Wohlfahrtsstaaten und eventuelle Ergänzungen sollten durch die Sozialunion gewährleistet werden.

5. Die Entsenderichtlinie sollte neu gefasst werden. Dabei sollte man soweit als möglich die lokal tatsächlich vorhandenen Arbeitsbedingungen incl. den Löhnen zur Richtschnur machen. Damit sollte das Prinzip “ gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Standort/Arbeitsplatz“ umgesetzt werden.

6. Die Europäische Währungsunion braucht eine verstärkte Koordination der wirtschaftspolitischen Instrumente und auch der Lohnpolitik, um Ungleichgewichte und Schocks nach Möglichkeiten zu verhindern bzw. besser als derzeit zu bekämpfen und für eine makroökonomische Anpassung zu sorgen. Neue, unkonventionelle Instrumente wie eine ergänzende europäische Arbeitslosigkeit sind zu überlegen und konzeptuell zu verfeinern.